شماره هـ/۹۱/۵۳۲                                                                        ۲۱/۷/۱۳۹۳

تاریخ دادنامه : ۲۴/۶/۱۳۹۳      شماره دادنامه: ۱۰۳۳      کلاسه پرونده : ۹۱/۵۳۲

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : آقایان محمدرضا ولیلو و حسن محمدحسن‌زاده به وکالت از سازمان نظام مهندسی ساختمان استان آذربایجان غربی

موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند۲۳ صورتجلسه۶۱۸ـ۲/۸/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر ارومیه

گردش کار : آقایان حسن محمدحسن‌زاده و محمدرضا ولیلو به وکالت از سازمان نظام مهندسی ساختمان استان آذربایجان غربی به موجب دادخواستی ابطال بند ۲۳ صورتجلسه ۶۱۸ـ۲/۸/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر ارومیه را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که:
« به استحضار می‌رساند که شورای اسلامی شهر ارومیه در ششصد و هجدهمین (۶۱۸) نشست خود که در تاریخ ۲/۸/۱۳۹۰ برگزار شد، این گونه اتخاذ تصمیم کرد که شهرداری از ارجاع نقشه و مشخصات ساختمانهای تا چهار سقف روی پیلوت و همکف بدون احتساب زیرزمین به سازمان نظام مهندسی ساختمان استان خودداری و رأساً رسیدگی و کنترل کرده و نسبت به صدور پروانه‌های ساختمانی اقدام کند. تصمیم مذکور به عنوان بند ۲۳ صورتجلسه تنظیمی به امضاء هشت عضو شورای اسلامی شهر یاد شده رسیده و به شهرداریهای آن شهر نیز ابلاغ شد. هر چند ظاهر مصوبه حکایت از این امر دارد که گویا صدور آن بر اساس اعتراض شهروندان شهر ارومیه به هـزینه‌های متعلقه بابت خـدمات مهندسی و نیز طـولانی شدن زمان رسیدگی بـه نقشه‌ها و کنترل آنها بـوده است ولیکن تدقیق در مفاد صورتجلسه مورد اعتراض و تجزیه و تحلیل استدلال

مبنای آن به روشنی می‌نمایاند که بند ۲۳ صورتجلسه مذکور فاقد هر گونه وجاهت قانونی بوده و اقتضاء دارد که ابطال شود زیرا:

۱ـ در بند ۵ ماده ۱۵ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۲۲/۱۲/۱۳۷۴ یکی از وظایف هیأت مدیره سازمان نظام مهندسی ساختمان استان، نظارت بر حسن انجام خدمات مهندسی توسط اشخاص حقیقی و حقوقی در طرحها و فعالیتهای غیردولتی در حوزه اسـتان و تعقیب متخلفان از طریق مراجع قانونی ذی‌صلاح است، از سوی دیگر بر اساس ماده ۴ آیین‌نامه اجرایی آن قانون مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۷۵ خدمات مهندسی عبارتند از طراحی، محاسبه، نظارت، اجراء، بهره‌برداری، نگهداری، کنترل و بازرسی امور آزمایشگاهی، مدیریت ساخت و تولید، نصب، آموزش و تحقیق، حال چنانچه طبق مصوبه شورای اسلامی شهر ارومیه نقشه‌ها و مدارک ساختمانی با چهار طبقه روی پیلوت یا همکف آن هم بدون احتساب زیر زمین تحویل سازمان استان نشود، آن گاه لازم می‌آید که یکی از وظایف قانونی سازمان استان که همان امر نظارت بر حسن انجام خدمات مهندسی است و مورد تأکید قانونگذار بوده راکد و معطل مانده و حتی تعطیل شود در چنین حالتی تصدیق می‌فرمایید که شورای شهر تصمیمی اتخاذ کرده که مغایر صریح قانون آمره بوده و به معنای تعطیل شدن یک دستور قانونی است. نظر به این که وفق نص صریح ماده ۵ قانون مدنی تمامی اشخاص ساکن ایران باید از قوانین مصوب پیروی نمایند و بند ۵ ماده ۱۵ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان یکی از مصادیق دقیق آن ماده است و به علاوه که وفق اصل ۱۰۵ قانون اساسی تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلام و قوانین کشور باشد. نتیجه حصری این توضیح آن است که مصوبه شورای اسلامی شهر ارومیه به دلیل مغایرت با اصل ۱۰۵ قانون اساسی و بند ۵ ماده ۱۵ قانون نظام مهندسی ساختمان ناظر به ماده ۵ قانون مدنی باطل بوده و فاقد هرگونه وجاهت قانونی است.

۲ـ قانونگذار در فراز نخست ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۲۲/۱۲/۱۳۷۴ وظیفه تدوین اصول و قواعد فنی که رعایت آنها در طراحی، محاسبه، اجراء، بهره‌برداری و نگهداری ساختمانها به منظور اطمینان از ایمنی، بهداشت، بهره‌دهی مناسب، آسایش و صرفه اقتصادی ضروری است را به وزارت مسکن و شهرسازی (راه و شهرسازی) محول ساخته است و در فراز بعدی آن ماده تعیین حدود اختیارات و وظایف سازمانهای عهده دار کنترل و ترویج این اصول و قواعد را به آیین‌نامه‌ای ارجاع داده است که توسط وزارتخانه‌های مسکن و شهرسازی (راه و شهرسازی) و کشور تهیه شده و به تصویب هیأت وزیران رسیده است. آیین‌نامه مذکور تحت عنوان آیین‌نامه اجرایی ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان با شماره ۴۶۰۵/ت۲۸۵۴۹هـ ـ۱۷/۴/۱۳۸۳ به تصویب هیأت وزیران رسید و لازم‌الاجراء شد. در ماده ۸ آن آیین‌نامه تصریح شده است که سازمان نظام مهندسی ساختمان استان موظف به نظارت بر حسن انجام خدمات اشخاص حقوقی و دفاتر مهندسی طراحی ساختمان است و در بند «الف» ماده ۲۹ آیین‌نامه مذکور یکی از وظایف سازمان نظام مهندسی ساختمان استان در زمینه رعایت مقررات ملی ساختمان و حسن اجرای عملیات ساختمانی را نظارت بر حسن انجام خدمات مهندسی (که طبق تعریف ماده ۴ آیین‌نامه اجرایی آن قانون مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۷۵ از قبیل طراحی، محاسبه، نظارت و اجراء می‌باشند) که توسط اعضای آن سازمان (که طبق نص صریح ماده ۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۲۲/۱۲/۱۳۷۴ اعم از حقیقی و حقوقی هستند) ارائه می‌شود و نیز انجام کنترلهای لازم به صورت کامل یا موردی برای انجام وظایف قانونی سازمان دانسته و اعلام کرده است.

اینک با عنایت به توضیح داده شده احراز می‌شود که مصوبه شورای اسلامی شهر ارومیه در نشست ۶۱۸ آن شورا به معنای صریح جلوگیری از انجام وظایف قانونی و مصرح سازمان نظام مهندسی ساختمان استان آذربایجان غربی (مستقر در مرکز استان) بوده و موجب اخلال در انجام وظایف قانونی آن سازمان است و لذا به دلیل مغایرت با اصل ۱۰۵ قانون اساسی و مواد ۸ و ۲۹ آیین‌نامه اجرایی ماده ۳۳ ناظر به فراز دوم ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان محکوم به رد بوده و فاقد هرگونه وجاهت قانونی است.

۳ـ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعدد اصول مختلف حقوق اداری را تبیین و تصریح داشته است که از جمله آنها ممنوعیت ایجاد یـا سلب حق و تکلیف یـا ممنوعیت ارائه ترتیبی غیراز حکم مقنن تـوسط مقامات اداری است. تطبیق مصوبه مورد اعتراض با قاعده گفته شده به روشنی نشان از این دارد که شورای اسلامی شهر ارومیه از اصول کلی حقوق اداری مذکور فراتر رفته و مغایر آن اصول که نقشی بنیادین در حقوق اداری دارند عمل کرده است و در نتیجه تنها راه خنثی کردن آن ابطال مصوبه مورد اعتراض است.

۴ـ قانونگذار در ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ با اصلاحیه‌های بعدی، سی و چهار (۳۴) وظیفه برای شورای اسلامی شهر برشمرده که حصری بوده (مدلول دادنامه شماره ۴۱۴ ـ ۱۸/۵/۱۳۸۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری) و هیچ یک از آنها اختیار ارجاع کنترل و بررسی نقشه‌های ساختمانی را که از مصادیق بارز خدمات مهندسی موضوع ماده ۴ آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۷۵ هستند توسط شورای اسلامی شهر به شهرداری نداده است. از آن جا که مواد قانون شهرداری از نمایه‌های روشن قواعد آمره هستند که باید تفسیر به لفظ یا تفسیر مضیق شوند و هیچ یک از بندهای ماده ۷۱ قانون مرقوم دارای تفسیری مطابق بند ۲۳ صورتجلسه مورد اعتراض نمی‌باشد، لذا بند یاد شده خارج از وظایف قانونی شورای اسلامی شهر ارومیه بوده، قابلیت استناد را ندارد.

به عبارت دیگر اقدام شورای اسلامی مغایر اصل قانونی بودن وظایف و اختیارات (که از اساسی‌ترین اصول کلی حقوق اداری بوده و نادیده گرفتن آن به هیچ وجه قابل پذیرش نیست) بوده و در واقع شورای اسلامی برخلاف اختیار قانونی خود عمل کرده است.

۵ ـ در مـاده ۵۵ قانون شهـرداری قانونگذار بیسـت و هشت وظیفه برای شهرداری بر شمرده است، تدقیق در جزء جزء بندهای مذکور به روشنی می‌نمایاند که قانونگذار چنین وظیفه‌ای را برای نهاد شهرداری تعریف و تعیین نکرده است.

در جایی که بـه استناد نصوص قانونی اعـم از قوانین و آیین‌نامه‌ها مبنی بـر تکلیف وزارت راه و شهرسازی و سازمـانهای نظام مهندسی ساختمان استانها در نظارت بـر حسن خدمات مهندسی اشخاص حقیقی و حقوقی ارائه دهنده آن خدمات و تعقیب متخلفان از ضوابط و مقررات جـاری باز هم شاهد بروز حوادث ساختمانی از قبیل حادثـه سعادت آباد و ریزش ساختمان حسینیه هستیم که منجر به کشته شدن تعداد قابل توجهی از هموطنان بی‌گناه شد. به نظر نمی‌رسد که نفی همین کنترل که توسط نهاد صلاحیتداری مانند سازمان نظام مهندسی ساختمان استان انجام می‌شود و ارجاع آن به نهادی مانند شهرداری که انجام آن کنترلها جزء وظایف ذاتی و اولیه آن نهاد نیست اقدامی منطقی و به صلاح جامعه در راستای تضمین امنیت جانی و مالی شهروندان باشد، افزون بر این توضیح اساساً ادعای تحمیل هزیـنه به شهروندان بابت کنـترل نقشه‌ها نیز فقط در حد یک تصور بوده و چنانچه به صـورت کارشناسی به آن پرداخته شـود، قطعاً اعتقاد و باور دیـگری به وجود خواهد آمد، به علاوه که اگر چنین ادعایی محمل نادیده گرفته شدن ضوابط آمره و قواعد فنی و اصولی واقع شود که تأمین امنیت‌جانی و مالی شهروندان در گرو رعایت آنهاست، اساساً چرا تمامی آن قواعد و مقررات باطل اعلام نشوند تا دغدغه تحمیل هزینه به شهروندان از بنیان برطرف شود؟ اما تصدیق می‌فرمایید که چنین استدلالی خصوصاً در این زمان که دانش بشری به ‌آن اندازه رشد پیدا کرده که خطر حوادث طبیعی و نیز ساخته‌های دست بشری را تا میزان قابل توجهی شناخته و به میزان تأثیر آن در حیات انسانی پی‌برده‌است هیچ طرفداری ندارد و از  بدیهی‌ترین استدلالهای باطل و نادرست است. علی هذا با عنایت به توضیحات داده شده نظر به این که:

۱ ـ اجرای بند ۲۳ مصوبه شورای اسلامی شهر ارومیه در ششصد و هجدهمین نشست آن شورا می‌تواند زمینه‌ساز بروز حوادثی شود که تأسف‌آور و در عین حال غیرقابل جبران از هر دو جنبه جانی و مالی باشد، لذا وفق نص صریح ماده ۱۵ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۹/۳/۱۳۸۵ تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر منع اجرای آن را دارد.

۲ـ در وهله بعد تقاضای ابطال قطعی آن را دارد.»

متن صورتجلسه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

«در ادامه جلسه به پیشنهاد کمیسیون مالی در استناد بر اعتراضات شهروندان به هزینه‌های دریافتی و زمان کنترل و رسیدگی به نقشه‌های ارجاعی به سازمان نظام مهندسی جهت صدور پروانه ساختمانی و با توجه به استعلام به عمل آمده از کلان شهرها و مراکز اسـتانها اکثریت شهرها نقـشه‌های کمتر از دو هزار مترمربع و شش سقف را به سازمان نظام مهندسی ارجاع نمی‌دهند و رأساً توسط خود شهرداری کنترل و رسیدگی می‌شوند. لذا با اشاره به مراتب فوق در جهت رعایت حال شهروندان و جلوگیری از یک سری اعتراضات شهروندان ارومیه مقرر گردید شهرداری از ارجاع نقشه و مشخصات تا چهار سقف روی پیلوت و همکف بدون احتساب زیرزمین به سازمان نظام مهندسی خودداری و رأساً توسط شهرداریها رسیدگی و کنترل و نسبت به صدور پروانه‌های ساختمانی اقدام گردد. »

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر ارومیه به موجب لایحه شماره ۳۷۵۴ـ۳/۷/۱۳۹۱ توضیح داده است که:

« به استحضار می‌رساند، عطف به اخطاریه شماره ۹۱/۵۳۲ (با شماره مکانیزه ۹۱۰۹۹۸۰۹۰۰۰۱۰۳۴۷) به شورای اسلامی شهر ارومیه در خصوص اعلام پاسخ به شکایت سازمان نظام مهندسی ساختمان استان آذربایجان غربی به خواسته ابطال بند ۲۳ صورتجلسه ۶۱۸ ـ ۲/۸/۱۳۹۰ با دستور موقت درخواستی بدین وسیله دفاعیات این شورا ذیلاً تقدیم و تقاضای رسیدگی قانونی و اتخاذ تصمیم عادلانه در رد شکایت غیرمستند و غیرمستدل مطروح را دارد:

اولاً: سازمان شاکی و وکلای ایشان در بندهای اول و دوم دادخواست خود به بند ۵ ماده ۱۵ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۲۲/۱۲/۱۳۷۴ و ماده ۳۳ آن قانون و نیز مواد ۸ و ۲۹ آیین‌نامه اجرایی ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی مصوب ۱۷/۴/۱۳۸۳ استناد و وانمود کرده‌اند که سازمان نظام مهندسی بایستی به خدمات مهندسی نظارت نماید و این موضوع را جزء قواعد آمره محسوب و تخطی از آن را خلاف ماده ۵ قانون مدنی و اصل ۱۰۵ قانون اساسی قلمداد کرده‌اند، در حالی که با ملاحظه متن همان مواد استنادی (و مواد قانونی دیگر به شرح آتی) سازمان نظام مهندسی و کنترل ساختمان صرفاً وظیفه [نظارت بر حسن انجام خدمات مهندسی توسط اشخاص حقیقی و حقوقی ...] که دارای پروانه اشتغال هستند، را بر عهده داشته و این موضوع به معنای نظارت مستقیم سازمان نظام مهندسی و کنترل ساختمان در مورد خدمات مهندسی نمی‌باشد چه این که در بنـد ۵ مـاده ۱۵ قانون، قانون نظام مهندسی متعاقب تکلیف قانون مقرر برای سازمان نظام مهندسی بر حسن انجام خدمات مهندسی توسط اشخاص حقیقی و حقوقی...، تکلیف تعقیب متخلفان را از طریق مراجع قانونی ذی‌صلاح را نیز بر عهده سازمان نظام مهندسی قرار داده که دلیل و مدرک معتبر و قانونی در عدم دخالت خود سازمان نظام مهندسی در امور خدمات مهندسی می‌باشد و از سوی دیگر در ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی نیز تدوین اصول و قواعد فنی شامل طراحی، محاسبه، اجراء و غیره را بر عهده وزارت مسکن و شهرسازی قرار داده که بدین صورت سازمان نظام مهندسی در تدوین این موار